6月28日，欧盟峰会开幕。欧盟国家领袖齐集布鲁塞尔，就欧洲的难民问题商讨对策。

经过彻夜磋商，参会各国领导人终于在29日清晨达成妥协，将分别探索在欧盟境外设置机构阻遏非法移民入境，以及在欧盟境内设置管控中心安置和转移难民，媒体称其为“修防火墙”。

虽然各方达成了暂时的妥协，虽然马克龙和默克尔在大会中反复强调“欧洲是团结的”，但如果纵观峰会进行和各方博弈的过程，就会知道，真正的答案恐怕还很遥远。毫不夸张地说，难民问题已将欧洲裹挟进一场危机，如何破解这一难题事关欧洲命运。

早在峰会开始前欧盟容克就坦言，欧盟越来越脆弱，成员之间的矛盾也在增加。

他的话并不是危言耸听：欧盟成员之间的确有严重而且多方面的分歧。

6月23日，欧盟容克出席会，重申改革欧洲共同庇护制度的决心，以应对日益突出的难民问题。

文 | 孔帆  瞭望智库特约员

编辑 | 蒲海燕 瞭望智库

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本来，这次峰会的主要议题应该是欧盟改革，但是，由于24日欧盟层面有关难民问题的“小峰会”没有产生切实可行的结果，“大峰会”还得接着谈难民问题。

难民问题解决不了，欧盟的系列改革也难以提上日程。

与会者认为，难民危机可能导致欧盟解体：英国因难民危机而脱欧；欧盟多国的民粹势力也因难民危机而崛起甚至上台执政；意大利也加入“反移民阵营”，接近捷克、波兰、匈牙利、斯洛伐克等国的立场。

无论哪个欧盟国家，都不能再接受更多的难民了，这是欧盟每个和每个民众都明白的道理。

但是，2015年德国打开迎接难民的大门后，想再次关上，已经非常困难，尽管德国总理默克尔有法国总统马克龙的支持，两人“骑虎难下”的尴尬还是充分呈现出来了。

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欧盟国家和领导人就关闭外部边界以及遣返避难申请者回乡进行了磋商。德国总理默克尔此次只能获得成功，才有可能维护其的稳定。

默克尔在其长达12年半的任期内已经出席过至少60次欧盟峰会。她是迄今欧盟国家中任职时间最长的首脑。

但是，本届会议可能是她生涯中最重要的一次欧盟峰会。它有可能成为决定默克尔命运的峰会，因为这第一次关系到她能否作为德国总理继续执政。

此次峰会只有在难民问题上取得令人满意的结果，她才能够将联盟伙伴、保守的姐妹党基督教社会联盟（简称基社盟，CSU）挽留在内。默克尔面临着巨大的压力。

目前来看，这位女总理和欧盟其他27国领导达成最终的难民政策“欧洲解决”方案的前景极其黯淡。

以意大利右翼民粹主义为首的一部分人想彻底摆脱迄今实行的都柏林规则。而以匈牙利总理欧尔班·维克托为首的另一部分人想拒收任何难民，最多提供一些财政支持。他们想其它国家承担责任，而自己却不承担责任。民粹主义分子参与执政的奥地利也采取这种路线。

除了法国和西班牙之外，默克尔在其难民政策立场上不再有真正的盟友。默克尔试图同各欧盟成员国分别签署双边协议的努力进展不大。让意大利、希腊或者奥地利等国家在数天之内就做好签署协议，立即接纳已经到达德国边境的申请庇护者，这是难以想象的。

虽然处境艰难，默克尔仍然高昂地表示，难民政策问题或决定着欧盟的未来命运。她说，如果欧洲无法共同地、有价值导向地迎接难民政策中的挑战，就没人会再相信我们的价值体系。

默克尔这番话并没有得到呼应，大家想的是，您的位置是否能保住还是未知，您还在大谈“价值体系”？

同样谈人道立场的还有马克龙。他强调，欧盟必须团结一致，用人道立场应对难民问题。他赞成向拒绝接收难民的欧盟国家实施经济制裁。

虽然德法两国被看做欧盟的“领头羊”，但当其他国家感觉跟着他俩，不仅没有草吃，还有被其他猛兽袭击的危险时，当然会掉头四散。

在默克尔孤军奋战之时，“隔岸观火”的美国总统特朗普没有忘记“补刀”。他日前在个人推特上称，德国领导人在难民问题上失去了大众的支持。

“德国人民开始反对他们的领导人，因为难民问题正在动摇业已脆弱的柏林联盟。德国的犯罪数字不断攀升。欧洲犯下大错，让数百万人如此剧烈地改变他们的文化！我们不希望欧洲的难民问题发生在我们身上。”

特朗普“推特”施压默克尔的推文截图

当然，特朗普这个大嘴巴的评论有失偏颇，德国作为欧洲最大的经济体，根据警方数据，现在的犯罪率为25年来最低。2017年的犯罪率比前一年下降近10％，非德国裔嫌疑人也减少了22％。另有研究指出，在德国的伊拉克和叙利亚难民不太可能犯罪，因为他们不想破坏获得庇护的机会。

尽管如此，难民带来的种种问题，还是冲击了德国政权的稳定。

特朗普前面的评论对于默克尔来说很棘手。德国内政部长兼巴伐利亚基督教社会联盟领导人泽霍费尔和默克尔对难民政策观点不同。基社盟是默克尔所属基督教民主联盟（简称基民盟，CDU）的姐妹党。泽霍费尔日前宣布德国计划实行更严格的庇护法后，使得两党长期联盟接近分裂，新法的内容还包括将边境移民迁离边界。

虽然，默克尔说服泽霍费尔等到欧盟峰会后再决定，她设想的是在峰会时推动整个欧盟的难民政策改革。然而，目前来看，这种改革方案很难在欧盟达成一致，德国政坛将再次面临震荡。到那个时候，估计“轴心同盟”法国也帮不上什么忙。失去了德国，马克龙“纸上谈兵”的欧盟改革也就没有了市场。

欧盟火车头德国、法国一旦“脱轨”，欧盟的改革大计就算彻底泡汤了。从这个层面说，峰会不但会决定默克尔的命运，更会决定欧盟的命运。

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且不说德国执政党内部分歧很大，欧盟各国之间更是矛盾重重。

欧盟的其他国家如荷兰、奥地利、波兰等国从上到下都非常不欢迎难民。这些国家纷纷表示看不到难民对国家经济的促进作用，在有限地展现了人道主义精神之后，逐渐关上了接纳难民的大门，任凭德国独自面对中东的难民人潮。

日前的比利时《晚报》认为，对移民政策的争议日益明显地暴露了欧盟的内部危机。峰会前一天，该报刊登了标题为：“欧洲正在就其内讧深思”的文章。

文章称，欧盟首次受到不是来自外部，而是来自内部的威胁。“旧的游戏规则将不再适用，民粹主义起着破坏性的作用，各国之间的团结也荡然无存。”这个内部的敌人有一个名字叫“非自由主义民主”。不久前，匈牙利总理欧尔班·维克托已经为其国家选择了这种国家体制。因此，本届欧盟峰会可能关系到整个欧盟的命运。

法国加来难民营

法国大报《费加罗报》最近在头版新闻的显要位置刊出醒目标题：难民危机导致欧洲分裂。报道指出：尽管巴黎与罗马在难民危机问题上产生分歧，意大利总理孔特依旧维持原定计划，周五在巴黎会晤法国总统马克龙。尽管马克龙采取了息事宁人的态度表示要“共同协商”寻求解决办法，但是，难民危机却是一个十分棘手的话题，直接挑战欧洲的团结局面。

马克龙在“小峰会”结束后的表态，也显示欧盟并不团结。他表示，这次会议实际有效。会议排除了“与欧洲价值观不相符合”的方案。马克龙说，一些人试图将局势复杂化，制造紧张气氛。马克龙称峰会统一了立场：坚持欧洲的原则，打击各种极端思潮，维护我们协调合作及共同的边界。

然而，欧洲的民族主义者指责说，正是由于申根协议导致进入欧盟的难民从南到北，寻求他们心中理想的国家落脚。

在欧盟，包括匈牙利、瑞典在内的许多国家，其右翼政党的反移民政策为他们赢得了近20%的选票。即使在德国，这个目前对难民接受最多的国家，也发生多次反移民的大游行。尽管很多德国人避而不谈这个问题，但担忧仍然存在。

从几年前的科隆性骚扰事件，到近期频发的强奸妇女案件，乃至难民与土耳其移民和右翼德国人产生的大规模冲突，都给德国人留下了不好的印象。

匈牙利等国的领导人还对以“基督徒”为主的欧盟接受主要是来自穆斯林国家（例如叙利亚、伊拉克、阿富汗、巴基斯坦等）的难民提出质疑。

在这种情况下，马克龙不惜祭出“杀手锏”。他认为，欧盟应对难民方案应立足于成员国协调基础之上，但无需全体成员国达成共识后才能推动。德国总理默克也认为需要达成双边或多边协议来紧急应对难民问题。

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法德领袖撇开所有成员国达成共识的框架，来制定双边的或者多边的应对难民潮的措施，凸显要寻求一个“整体性欧盟方案”的困难。然而，欧盟各成员国解决难民问题的提议不少，之后往往都陷入僵局。

在这些方案中，阻挡非法移民进入欧盟，是欧盟国家能够达成的唯一共识，欧盟为此已经采取措施，使得2015年涌入欧盟海岸的难民潮高峰再未出现。

其中一个方案就是，与土耳其达成的由土国阻挡难民偷渡进入欧盟，欧盟向土耳其提供经济援助的方案，这一方案一直备受争议。

另一方案就是欧盟派出海防部队支援利比亚海岸巡防，堵截人蛇有组织的偷渡活动。

欧盟多数成员国同意继续沿着这条路往前走，同时强化对移民输出国尤其非洲国家的外交压力，让这些国家接受并不具备难民条件的偷渡者各自返回本国。

欧盟国家似乎也同意继续强化欧盟海防部队，由目前的1300名成员扩充至将来的10000人。以及在欧盟外建立难民救援平台。这个方案计划把一些北非国家纳入其中联合行动。

救援平台具有双重使命，一方面抢救海上遇难的移民，一方面向他们表明，登上欧盟的船只并非是进入欧盟境内的保障。

而“境内迁移”这个方案主要针对在欧盟境内申请难民的人。他们在申请难民期间，许多人并不遵守应在申请国等待批准的要求，而是在欧盟多国之间转移，结果造成欧盟成员国之间关系紧张。为了结束这种状况，德国内政部长兼巴伐利亚基督教社会联盟（CSU）领导人泽霍费尔威胁建立单边驱逐移民机制。反对任何单边行动的德国总理默克尔却主张达成双边或多边协议，从而实现快速遣返行动。

法国和西班牙建议在欧盟境内建立封闭移民中心，容纳正在等待申请难民的移民。但是，意大利坚决反对这一带有强制性的方案。法国方面认为这一封闭中心将是解决流动难民的有效方案，应可获得欧盟统一的立即的资助，快速处理审查难民申请程序，以及强化每个成员国所应承担的责任。至于目前移民潮的主要构成经济移民，则可通过这一封闭中心直接遣返至本国。这个方案也比较难通过，先不说有国家反对，让欧盟资助也是非常不靠谱的。

而受难民潮移动严重困扰的意大利，则提议“超越”都柏林规则。都柏林规则委托移民首次登陆国负责处理难民申请，但是相关改革两年来一直陷入死胡同。欧盟曾在难民潮高潮期提议定期分摊登陆难民给各个成员国，但是地中海国家认为这一方案远远不能解决问题，这些国家主张随时将登陆难民分摊给其他成员国。这一主张却遭到其他成员国的摒弃，尤其是中欧国家的反对。布鲁塞尔峰会很难在这个方面达成妥协。

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其实，默克尔、马克龙对难民危机带来的严重后果非常清楚——那就是欧盟解体。

所以，两人在欧盟峰会之前，就在距离柏林70公里的梅泽贝格城堡举行了会谈。表面上，两人谈的是欧元区改革协议，包括反恐，打击IS。但法新社认为，两人会谈的中心议题是防止难民危机导致欧盟解体。

法国财长勒·梅尔在德法领导人会谈时警告说，欧洲正处于解体的进程中。英国脱欧后，特朗普的贸易保护主义和中国各种雄心威胁着欧盟。现在需拿出一个欧洲发展的新建议。

法国外交国务秘书勒姆瓦尼则表示，在欧洲大陆受到新移民危机的威胁之际，法德需要成为欧洲寻找“具体应对之策”的发动机。然而：

英国因移民危机而脱欧；

匈牙利、捷克、奥地利等东欧国家对移民采取强硬政策，拒绝了欧盟要求分摊移民的建议；

意大利政局在移民危机冲击下发生巨变，民粹主义的五星运动党和反移民的北方联盟击败传统党派上台，共同组阁执政，意大利将对欧盟的难民政策采取更强硬态度。

在这种情况下，欧洲发展的方向实在难以统一，马克龙、默克尔防范欧盟解体的努力，也许终将付之东流。

德国内政部长泽霍费尔最近的反移民姿态，受到几个欧盟国家的民粹主义者欢呼。泽霍费尔宣布，万不得已的情况下，将向难民申请者关闭边界。也就是说，从其他国家踏上欧洲土地的难民，不得进入德国境内。

最新民调也显示，多数德国人对默克尔的开放边界战略持怀疑态度。德国的邻国中，维谢格拉德四国集团——波兰、斯洛伐克、捷克和匈牙利——都是该政策的激烈批评者。对于在欧盟各国安置寻求庇护者的努力，波兰执政的法律与正义党领导人雅罗斯瓦夫·卡钦斯基和匈牙利总理欧尔班·维克托同样不屑一顾。

意大利新正对从北非跨海而来的难民关闭港口。意大利内政部长马泰奥·萨尔维尼)上任不久就拒绝“水瓶座号”救援船进入意大利港口。奥地利总理塞巴斯蒂安·库尔茨提议与罗马和柏林的强硬派结成“轴心”以封锁边境。

当然，民粹主义者兜售的那一套是恐惧和情绪，而非理性。现实是任何单一国家都无法控制本国的边境。民粹主义者珍视的狭隘的国家利益经常相互冲突。他们已经忘记了，默克尔2015年保持德国边境开放，缓解了奥地利的压力。

难民进入奥地利

然而，在当下解决难民方案中，关闭边界已经被很多国家看做最有效的措施。但试想欧盟各国一旦关闭边界，欧盟还有存在的意义么？

用一个人道、公平、可持续的移民制度解开这一巨大难题，需要集体努力以强化欧盟的外部边界，公平地接纳那些获得庇护的难民，同时还需要更多援助来帮助撒哈拉以南的非洲。这正是默克尔与马克龙努力的方向。

然而，欧盟内部矛盾重重，这个需要时间的方案，即便通过了，在实施过程中也会阻碍重重。

难民问题，已经成了压垮欧盟的最后一根稻草么？

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