纪法衔接，在不同的时期具有不同的内涵和外延。在监察体制改革之前，其内涵外延比较单一，主要强调的是纪检监察机关与司法机关的沟通衔接，也就是对违反党规党纪，同时涉嫌违法犯罪的，及时移送司法机关依法处理，依法追究刑事责任，确保党纪政纪处分与刑事责任追究有效衔接。同时对与所查办案件相关联且涉嫌犯罪的非纪检监察对象协调公安、检察机关立案侦查，确保纪检监察机关所查办的案件顺利推进。在过去，纪检监察机关在监督执纪问责过程中，只要发现被监督对象涉嫌犯罪，就可以直接移送检察机关立案侦查，而不必将所有涉嫌犯罪的事实查清。
而在监察体制改革试点全面推开之后，纪法衔接的内涵外延有了很大的扩展，主要包括三个层面：
第一个层面是在纪检监察机关内部，纪法衔接主要强调的是纪委、监委对于严重违反党纪政纪同时涉嫌违法犯罪的监察对象如何及时顺畅实现由监督执纪问责向监督调查处置转化，也就是由执纪审查转化为依法调查。在这个层面“纪法衔接”要求内部需要深度融合，即人员的融合、纪委监督执纪问责与监委监督调查处置职能的融合以及工作流程的磨合等等。
第二个层面是在监委与司法机关之间，纪法衔接主要强调的是，对被调查人涉嫌职务犯罪，监委经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民，依法提起公诉。在这个层面纪法衔接要求监委与司法机关之间密切加强沟通配合，确保案件移送、人员移交、审查起诉、审判、执行的顺利进行。
第三个层面主要是案件事实和证据层面的衔接，因为案件移送审查起诉后，就进入了刑事诉讼程序，案件事实的认定，证据的审查运用必须依照刑法、刑事诉讼法的规定进行。主要强调的是监委经过依法调查，在案件事实、证据符合何种条件下可以移送检察机关审查起诉。根据工作实践，应当达到两个“基本”的要求，即在实体方面也就是案件事实方面，应当符合案件基本事实清楚的要求；在程序方面也就是案件证据方面，应当符合案件基本证据确实充分的要求。
做好纪法衔接的重大意义纪法衔接在第一个层面的关键是在反腐败不同的时期实现党纪政务处理与刑事责任追究的良好平衡，也就是党纪政务处理与法律处理在不同时期要保持良性平衡，不能一头大一头小，畸重畸轻，在不同时期要突出不同的重点。
首先，在严肃惩治腐败的初期，主要任务是要遏制贪污腐败滋生蔓延态势。打击是最有效的预防，要发挥依法惩治腐败的震慑作用，所以要加大对行使公权力的公职人员涉嫌职务违法犯罪依法惩治的力度，追究刑事责任的比重要明显加大。
其次，在反腐败形成压倒性态势并巩固发展过程中，主要是遏制增量、减少存量。在保持对涉嫌职务犯罪依法惩治力度的同时要加大党纪政务处理的比例，必要时对一些收手、收敛，肯于改过自新、愿意承认错误，同时能够教育挽救继续为的，因当从法律的角度给予出路，免于追究其刑事责任，而给予断崖式重大职务调整。从而实现赵乐际书记强调的，反腐败是一场输不起的斗争，决不能半途而废、功亏一篑，必须坚定不移、精准有序，更有效地遏制增量、更有力地削减存量，推动反腐败斗争压倒性态势向压倒性胜利转化。
第三，在反腐败斗争取得压倒性胜利之后，主要的任务是发挥前三种形态的作用，防止干部走向错误的道路。在此阶段，要坚持严格管理和关心信任相统一，把纪律挺在前面，抓早抓小、防微杜渐，最大限度防止干部出问题，最大限度激发干部积极性。纪检监察工作开展要像压弹簧，既不能压力太小使其弹力全部释放而无法发挥正常作用，也就是失去监督而为所欲为；也要防止将弹簧紧紧压死失去弹性而丧失应有的功能，也就是担心被追责问责而缩手缩脚不敢大胆工作。
纪法衔接第二、第三个层面的关键是实现监督执纪问责、监督调查处置与依法追究刑事责任的有效衔接。一方面要实现案件的移送、起诉、审判、执行有效顺畅，从而实现纪法贯通；另一方面使相关人员所受到的党政纪处分与其所承担的刑事责任、受到的刑罚处罚相适应。按照《条例》的有关规定，一是在纪律审查中发现党员有涉嫌刑法规定的贪污贿赂、失职渎职犯罪行为的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。二是在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为，尚不涉嫌犯罪但须追究党纪责任的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。这种情况与上一种情况的差别在于，前者的行为已经涉嫌犯罪，情节比较严重；而后者的行为不涉及犯罪，仅仅在客观表现上有刑法规定的行为，但情节显著轻微不构成犯罪。三是在纪律审查中发现党员有其他违法行为，主要是指党员有违反刑法以外的其他违法行为，比如违反治安管理处罚法、海关法、财政法律法规等行为影响党的形象，损害党、国家和人民利益的，应当视情节轻重给予党纪处分。对有丧失党员条件，严重败坏党的形象行为的，应当给予开除党籍处分。四是党员犯罪情节轻微，人民依法作出不起诉决定的，或者人民法院依法作出有罪判决并免予刑事处罚，以及党员犯罪被单处罚金的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分，以实现纪法之间有效衔接。五是党员因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑（含宣告缓刑）的，因犯罪被单处或者附加剥夺权利的，或者因过失犯罪被依法判处三年以上（不含三年）有期徒刑的，应当给予开除党籍处分。因过失犯罪被判处三年以下（含三年）有期徒刑或者被判处管制、拘役的，一般应当开除党籍。对于个别可以不开除党籍的，应当对照处分党员批准权限的规定，报请再上一级批准。
如何做好纪法衔接在第一个层面做好纪法衔接，实现监察与司法执法机关在职务犯罪案件查办工作中的顺畅、高效、有序衔接，是改革试点任务全面落地的一个关键。当前主要是应当在党委领导下，充分发挥党委的协调作用，建立健全相关机制，明确监察机关调查终结的职务犯罪案件由检察机关依法采取强制措施、提起公诉，“纪法”协调衔接全线打通、顺畅高效。此项工作的前提和基础是，在初核、立案审查、立案调查各环节要将案件查实、查深、查透，要将证据依法收集到位、固定扎实、审查确实。特别是在立案调查环节，要按照刑事审判的标准和要求收集固定审查运用证据。对案件事实的认定要实事求是严格依据事实、证据、党规党纪、法律来衡量，既不拔高也不压低。
其次要严格和明确党纪政务处分定性量纪的标准和尺度，实践当中对于何种违纪行为给予何种纪律处分在认定把握上还缺乏统一的尺度。配合程度、认错悔错态度、退赃挽损等情节如何衡量，没有统一的标准。应当发挥大数据作用，对以往处理过的案件进行汇总分析，形成统一的定性确定处分标准。在分类处置上深化，强化分析研究，提高精准把握执纪标准和运用政策能力，防止出现适用不当、尺度不准、畸轻畸重现象，以确保与刑事处罚相协调。
在第二、第三个层面，当前主要是要明确纪法衔接的主要环节和每个环节的工作程序、工作要求，从而实现执纪审查、依法调查与审查起诉顺畅衔接，既协调配合又相互制约。主要节点应当包括，线索移交、指定管辖、提前介入、案件移送、补充调查、不起诉复议等。
线索移交环节，监察法草案二稿第三十四条规定，人民法院、人民、公安机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。对上述单位移送的问题线索，由案件室统一受理。并在5个工作日内提出分办建议，报经主要负责人批准后，在3个工作日内移送承办部门。对司法机关、行政执法机关已依法作出生效判决、裁定和决定，需要追究相关人员党纪政务责任的，则按规定移送案件审理室办理。
指定管辖环节，指定管辖主要是指定审判管辖，也就是明确对监委移送的案件由哪个审判机关审判。需要指定管辖的案件主要是省级监委立案调查的案件或上级监委指定下级监委立案调查其他下级监委管辖的案件。此类案件在移送审查起诉后检察机关提起公诉时，应当符合刑诉法关于职务犯罪案件审判管辖的规定，需要提前协调审判机关指定审判管辖。对此类案件一般应当遵循同级监察与同级检察机关对接移交，在移交的同时监察应当明确具体的审判机关。在同级检察机关受理后，由同级检察机关公诉部门根据监察委的意见负责依照刑诉法的规定商请高级人民法院或相应的中级人民法院指定审判管辖。
检察机关（提前熟悉案情）提前介入环节，监察委立案调查的案件在调查终结前，对准备移送起诉的案件，可以商请检察机关派员提前熟悉案情。商请检察机关派员提前熟悉案情应当由调查组提出，并经分管领导审批后报请监委主要领导批准同意后进行。检察机关派员提前熟悉案情的主要任务是规范和引导调查取证工作，研究法律适用问题，对调查取证提出意见和建议。提前介入人员可以采取听取案件调查部门关于案件事实和证据情况的介绍，参加案件调查部门的案件讨论；查阅法律文书和证据材料；调看讯问被调查人、询问证人同步录音录像；旁听讯问、询问或者现场勘验等调查活动以及其他必要的工作方式开展工作。但提前介入检察官不参与监察机关的调查取证工作。不得在有关调查文书和调查取证材料上签名，不得妨碍监察机关的调查工作。
案件移送环节，根据监察法草案二稿第四十五条（四）项的规定，对监委经调查认为犯罪事实清楚，证据确实充分的，由案件审理室制作《起诉意见书》后移交案件室移送检察机关。检察机关由案件管理部门负责统一受理，监察委不得将案件直接移交侦查监督或公诉部门。检察机关对监察委移送的案件，符合受理条件的，不再进行立案审查，受理后直接分流办理。检察机关侦查监督部门负责对犯罪嫌疑人审查决定逮捕；公诉部门负责案件的审查起诉、提起公诉和指定管辖工作。
补充调查环节，监察法草案第二稿第四十七条规定，人民经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于退回补充调查一般应当由原立案调查的监察委进行，退回补充调查最多以两次为限，每次补充调查时限一个月。对于检察机关提出补充调查的，原承办部门要高度重视，根据检察机关提出的补充调查提纲和证据收集清单认真开展补充调查。无法补查的应当如实说明情况。根据刑事诉讼法的规定，在审理期间公诉部门可以要求提供审判所需的证据材料，调查部门应当予以提供。同时应当杜绝通过补查而借用办案期限。
不起诉复议环节，根据监察法草案二稿第四十七条三款的规定，对监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件，人民经审查依法作出不起诉决定的，监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以要求复议。对不起诉监察法只规定了复议而未规定复核，主要原因是原不起诉决定是经上一级人民批准作出的，所以再规定提请上级复核没有实质意义。
（作者： 张彪）
