□周爱国
收回闲置土地的法律依据
收回闲置土地，是《土地管理法》、《城市房地产管理法》确定的一项重要的法律制度。该制度的建立，对于充分发挥土地效用具有十分重要的意义。
虽然法律法规的规定十分原则，但只要吃透了法律精神，在实践中操作起来就不会有困难。
《土地管理法》第三十七条对闲置“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”的处置作了明确的规定;第八十条还规定了拒不交出依法收回的土地的法律责任。《基本农田保护条例》第十八条对闲置“经批准的重点建设项目占用基本农田的”处置作了规定。《城市房地产管理法》第二十五条对闲置“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的”土地的处置也有明确规定。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定:“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
收回闲置土地是行政处罚决定
《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《基本农田保护条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的“收回土地使用权”的情形，是对土地违法案件给予行政处罚的收回。这种收回，首先，是因为土地使用者实施了法律法规禁止的行为;其次，法律法规规定，对这种违反法律法规的行为给予无偿收回土地使用权的处罚。
原国家土地1997年10月30日《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五条明确:“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”第六条明确:“依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”
行使收回权的主体不同
《土地管理法》第三十七条第一款关于“经原批准机关批准，由县以上无偿收回用地单位的土地使用权”的规定，明确了闲置“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”的收回权的主体。《基本农田保护条例》第十八条关于“经批准，由县级以上无偿收回用地单位的土地使用权”的规定，明确了闲置“经批准的重点建设项目占用基本农田”的收回权的主体，两者均为县级以上。《城市房地产管理法》第二十五条只规定了“可以无偿收回土地使用权”，未明确行使收回权的主体是谁，但从第三十八、第三十九、第五十六、第五十七条的内容可以推断，第二十五条的收回权的主体是土地行政主管部门。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款明确规定，纠正“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”行为的主体，是土地行政主管部门。《闲置土地处置办法》第五条明确，收回城市规划区内闲置国有土地使用权的主体是土地行政主管部门。
收回闲置土地应遵循的步骤
收回闲置土地是涉及当事人重大利益的行政处罚，除应遵守《行政处罚法》第三十六条至第四十一条的规定外，还应遵守《闲置土地处置办法》第三条、第五条的特别要求，避免程序违法。收回闲置土地应遵循以下步骤:
一、立案。通知原土地使用权人。二、对土地闲置情况进行调查、认定并要求原土地使用权人限期举证申辩。
三、认定事实后，下发《收回土地使用权告知书》。告知原土地使用权人有关或土地行政主管部门拟无偿收回土地使用权的事实、理由和依据;闲置土地已依法设立抵押权的，还应当告知抵押权人。
四、拟定闲置土地处置方案。告知原土地使用权人听证权利;听取原土地使用权人的陈述和申辩。原土地使用权人要求听证的，应当举行听证。
五、处置方案报原批准用地的批准。
六、下发《收回国有土地使用权决定书》，并送达原土地使用权人。告知原土地使用权人有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
七、向社会公告收回土地使用权决定。
八、等待原土地使用权人选择救济途径。原土地使用权人对收回土地使用权决定有异议，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
九、终止土地使用权出让合同或者撤销建设用地批准文件，注销土地登记和土地证书，同时通知建设、规划、房管等部门撤销相关批准文件。
收回闲置土地应注意的几个具体问题
———根据国土资源部《对闲置土地有关问题意见的函》的解释，闲置土地的起算时间为:
土地使用权出让合同对动工开发日期有约定的，从约定的动工开发日期起算;
土地有偿使用合同对动工开发日期没有约定的，从合同生效日起算;
已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的(划拨用地)，从建设用地批准书颁发之日起算。
———依据《土地管理法》第三十七条第一款的规定行使收回权时应当注意:
只有“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”的才能收回;
收回土地原为集体经济组织的土地，收回后要交集体组织耕种。
———依据《城市房地产管理法》第二十五条的规定收回出让土地时应注意:
土地闲置的起算时间，以土地使用权出让合同的约定期为依据;
出让土地使用权的客体是国有土地使用权，且仅限于城镇土地;
“动工开发前必要的工作造成延迟开发的”，应指非行政机关的原因造成的延迟。
导致闲置的理由是否成立，要看出让合同双方在合同中，有没有明确约定所出让的土地是土地储备中心或土地开发公司进行前期拆迁，并按城市总体规划完成三通一平即路通、水通、电通、土地平整等基础设施配套的“熟地”;如果没有约定或出让的就是“生地”，那么，“动工开发前必要的工作造成延迟开发的”，就不是行政机关自身的原因造成的延迟。
———根据《城市房地产管理法》第三十条第二款的规定，判断土地开发者是否开发，不能只看有没有开发，关键看是否按约定的开发内容进行开发;看是否有资金按期投向项目，投资额与项目是否相适应。要注意土地开发者用建设的形式掩盖闲置的实质。
———根据《城市房地产管理法》第三十条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，应当明确:
土地使用权出让合同约定的期限和条件，是强制性规定，土地开发者必须遵行;
土地使用权出让合同双方的约定，可以成为行政机关作出行政处罚的依据。这是法律明文授予行政机关的行政权。
(作者单位:云南省曲靖市国土资源局)
